研究成果
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举报与投诉的区分
作者:许长帅            发布时间:2019-01-11

  实践中因举报或投诉引起的行政复议或行政诉讼案件较为常见。行政机关处理举报或投诉,易招致法律风险,主要原因在于法律规定不详、不明,难以提供清晰的处理指引。本文结合当前法律规定,对举报与投诉进行学理探析,提出了若干见解,供实务参考。

  一、依据

  举报与投诉,有立法连用,称为“投诉举报”,如《食品药品投诉举报处理办法》;有立法进行区分,分别规定“举报”和“投诉”,如《食品安全法》《慈善法》;有立法单规定“举报”,未规定“投诉”,如《反不正当竞争法》《食盐专营办法》《环保举报热线工作管理办法》;有立法单规定“投诉”,未规定“举报”,如《消费者权益保护法》《招标投标法实施条例》。

  关于举报与投诉的含义,极少有立法明示,影响了行政机关处理工作,招致不少复议和诉讼风险。实践中,有观点认为,反映的事项不涉及自己权益的,称为举报。相关立法如《网络安全法》第十四条:“任何个人和组织有权对危害网络安全的行为向网信、电信、公安等部门举报”,《劳动保障监察条例》第九条第一款“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为,有权向劳动保障部门举报”。

  该观点同时认为,反映的事项涉及自己权益的,称为投诉。相关立法如《劳动保障监察条例》第九条第二款“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的,有权向劳动保障部门投诉”,《招标投标法实施条例》第六十条“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的,可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉”。此种观点较为流行,法院裁判也多认同。总体来看,举报与投诉均是相对人向行政机关反映某种诉求。

  二、辨析

  举报与投诉一般涉及三方主体,举报或投诉人、行政机关和被举报或投诉人。举报或投诉人提起举报或投诉的目的,在于借行政机关的行政权力为被举报或投诉人增加不利益,包括行政处罚或民事赔偿。行政机关居中处理举报或投诉人与被举报或者投诉人的利益关系,因涉及为第三方增加不利益,不可轻言根据举报与投诉发起者的诉求为第三人增加不利益,应当坚持实事求是原则,依法处理。

  如何依法处理,需要回归现行法律规定和基本法律认知,准确界定举报与投诉的性质。举报与投诉人发起举报或者投诉,其诉求不外乎两个:行政处罚和民事赔偿。先看民事赔偿。举报人或投诉人要求行政机关解决其与被举报或投诉人之间的民事纠纷,寻求获得民事赔偿,行政机关能否满足举报或投诉人该诉求,需要看行政机关在民事纠纷解决中的地位和作用。对于民事纠纷的解决,原则上由民事诉讼、仲裁进行,少数可以通过行政裁决进行。民事诉讼是法治国家解决民事纠纷最主要的方式,根据司法最终解决原则,具有终局性。除非法律有特别规定,行政机关并不负有解决民事纠纷的法定职责,对于举报或投诉人寻求民事赔偿的诉求无权要求被举报或投诉人予以赔偿。

  行政机关原则上无权解决民事纠纷,但可以以第三方身份进行调解。调解,是第三方从中撮合,促使争议双方达成一致性的纠纷解决方案。调解的进行及调解结果的达成,均建立在双方自愿基础上,并不体现第三方的意志。调解结果对于纠纷双方原则上无强制约束力。故此,《消费者权益保护法》第三十九条规定“消费者和经营者发生消费权益争议的,可以通过下列途径解决:(三)向有关部门投诉”。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十七条进一步明确“工商行政管理部门受理消费者投诉后,当事人同意调解的,工商行政管理部门应当组织调解,并告知当事人调解的时间、地点、调解人员等事项”。总之,对于举报或投诉人要求民事赔偿的诉求,行政机关原则上无权要求被举报或投诉人予以满足。

  再看举报或投诉人要求行政处罚的诉求。举报或投诉人将违法行为告知行政机关并要求予以行政处罚,对于行政机关而言是提供了违法行为线索。行政机关并不能单凭举报或投诉人的诉求对被举报或投诉人进行处罚,而是应依据《行政处罚法》等规定予以调查取证、依法作出处理决定。举报或投诉事项是否与举报或投诉人有利害关系,不是决定行政机关是否启动调查、是否予以处罚的因素。行政机关能否对举报或投诉事项予以处罚,取决于证据情况和相关法律规定。因此,根据反映事项是否涉及举报或投诉人权益而区分举报和投诉的前述通行观点并不合理。行政机关行使行政权力,依法治理经济社会,对于违反行政管理要求的行为进行处罚,一看有无充分法律依据,二看相关证据能否证明违法行为的存在,而不看违法行为是否有人举报或投诉,也不看违法行为是否涉及举报或投诉人。所以,以反映事项是否涉及举报或投诉人权益区分举报或投诉,没有区分的实际意义。

  以《劳动保障监察条例》为例,第九条第一款规定“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为,有权向劳动保障部门举报”,第二款规定“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的,有权向劳动保障部门投诉”,虽然区分了举报和投诉,但并未具体规定如何处理举报和投诉,更未规定有何不同处理方式。根据第十四条“劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规或者规章的行为,需要进行调查处理的,应当及时立案”和第十八条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为,根据调查、检查的结果,作出以下处理:(一)对依法应当受到行政处罚的,依法作出行政处罚决定;(二)对应当改正未改正的,依法责令改正或者作出相应的行政处理决定;(三)对情节轻微且已改正的,撤销立案”的规定,劳动保障行政部门的主要职责是调查处理用人单位违反劳动保障法律、法规和规章的行为,依法给予行政处罚,而举报投诉是其发现违法行为线索的重要方式。因此,根据反映事项是否涉及举报或投诉人权益区分举报和投诉,没有任何实际意义。

  三、区分

  行政机关行使行政权,开展行政管理,对于违反行政管理要求的违法行为依法给予行政处罚,是其主要职责。行政机关不擅长且原则上不负责处理民事纠纷,但依据《消费者权益保护法》第三十九条“消费者和经营者发生消费权益争议的,可以通过下列途径解决:(三)向有关部门投诉”规定精神,可以对有关民事纠纷予以调解。从职权性质和内容看,行政机关的主要职责是查处违反行政管理要求的行为,予以行政处罚,对于民事纠纷进行调解属于附带性工作。

  举报或投诉人向行政机关提出有关诉求并要求予以处理,行政机关对于该诉求,应立足行政权力性质和相关法律规定予以处理,而不应简单按照举报或投诉人的诉求内容进行处置。故此,根据行政机关主要职责的性质和内容,宜按照诉求内容的不同区分举报和投诉,将要求行政机关查处违法行为予以行政处罚的诉求称为“举报”,将要求行政机关解决民事纠纷的诉求称为“投诉”。

  行政机关处理举报,依据《行政处罚法》等规定的程序进行调查,根据取得证据的情况,按照有关法律规定的要件,进行行政处罚,不因举报事项与举报人有利害关系而加重处罚,也不因举报事项与举报人没有利害关系而不闻不问。需要注意的是,举报人与举报事项有利害关系,并不代表举报人与受理举报行政机关的处理行为之间有利害关系。举报人能否对行政机关的处理行为提起行政复议或行政诉讼,取决于举报人与行政机关的处理行为之间是否有利害关系,也即行政机关是否有保护举报人人身权、财产权等合法权益的法定职责。

  关于该法定职责,有不少人忽视了《行政复议法》《行政诉讼法》对“法定职责”的限定,即该法定职责是保护申请人人身权、财产权等合法权益的法定职责,而不是行政机关所负有的所有法定职责。司法审判实务中,不同级别、地区的人民法院在不同时期,对行政机关是否负有保护相对人人身权、财产权等合法权益的法定职责有不同认识,在一定程度上造成行政机关遵循的困惑。由于最高人民法院是国家最高审判机关,相关裁判具有终局性,总结梳理最高人民法院近期审判观点动向,可以为当前行政机关处理举报和投诉事项提供一定遵循。

  作者简介

  许长帅,高级工程师,中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心副主任。  联系方式:xuchangshuai@caict.ac.cn

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