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依规守正是共享经济平台企业做大做强的必由之路——《关于做好引导和规范共享经济健康良性发展有关工作的通知》的解读
作者:鲁春丛            发布时间:2018-05-28

  5月25日,国家发展改革委等部门联合印发了《关于做好引导和规范共享经济健康良性发展有关工作的通知》(以下简称《通知》),这是继《关于促进分享经济发展的指导性意见》(以下简称《意见》)之后,指导我国共享经济更好更快发展的又一重要政策文件。近年来,我国共享经济显示出巨大发展活力与潜力,新模式新业态层出不穷,经济社会发展的“生力军”作用愈发显著,在部分领域已经出现引领世界潮流之势。与此同时,行业格局和影响正在发生一系列深刻变化,如何让共享经济走得更长、走得更远,并真正走向世界,逐渐成为社会各界关注的焦点。《通知》简单明了地提出了十一条原则和措施,其透露出来的政策考虑可谓十分丰富。

  一、加快迈向高质量发展是十九大明确的发展总方向

  习近平总书记在党的十九大报告中指出,“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,这是对我国经济形势的重大判断。当前,我国共享经济发展势头强劲、前景广阔,但与此同时,也存在一些亟待解决的新问题新挑战。如果说去年《意见》的出台主要是为了解决“什么是共享经济”的问题,那么今年《通知》的出台主要是为了解决共享经济发展质量“好不好”的问题,这是全面贯彻落实党的十九大关于“在共享经济等领域培育新增长点、形成新动能”重要决策部署的有力举措,体现了三个方面的创新。

  一是以理念创新引领高质量发展。尽管《意见》已经明确了我国共享经济发展的政策总基调,但无论部门、地方,还是企业或公众,对“怎样发展和治理共享经济”还未形成统一的认识。《通知》是对《意见》的具体落实,意在继续广泛凝聚共识,深入推动理念创新,这是推动我国共享经济健康长远发展必须跨越的“一道坎”。

  二是以技术创新驱动高质量发展。近年来,我国共享经济已经呈现引领世界的势头,但部分领域主要集中于商业模式的应用创新。与此相伴随的是,一些资本和企业一拥而上,同质化竞争、低水平价格战的现象不时出现,缺乏对核心竞争能力的培育。《通知》就是要及时遏制部分业态的不良势头,推动共享经济实现从模式创新驱动向技术创新驱动的转变。

  三是以治理创新支撑高质量发展。共享经济开创了陌生人之间大规模的协同和互助,在极大提升资源配置效率的同时,也大大提升了治理的复杂性,多元参与、综合治理是必然趋势。《通知》系统地总结了当前各地在治理实践中探索出的一些好经验好做法,以此推动形成共建共治共享的发展格局。

  二、如何迈向高质量发展《通知》释放了三大信号

  从《通知》的十一条内容看,下一步共享经济政策怎么走,有三大信号是很明确的:

  (一)看不清楚的可以放一放,但已经看清楚的就必须要管一管。

  共享经济涉及领域众多,业态千差万别,各领域发展阶段、成长特点、面临问题等都不尽相同,因此绝不能采取一刀切的政策制定方式,必须在加强顶层指导的同时,针对不同发展阶段的业态采取不同的治理策略。正如李克强总理所说,“对一时看不准的,可以先观察一段时间,为新兴生产力成长打开更大空间;但是,对于那些看得准、有发展前景的,一定要量身定制适当的监管模式,促进其规范健康成长”。比如,今天的网约车、共享单车等业态,经过前期发展,市场和用户都已培育,行业内也出现了领头者。对于此类发展相对成熟的业态,政府需要的是基于公共政策视角,加强行业规范,让消费者利益得到更好保障,让市场竞争更加公平有序,让行业发展更高质量、更可持续。

  (二)管好共享经济不能胡子眉毛一把抓,关键是抓住平台这个核心。

  目前,共享经济发展中存在很多不规范现象,比如共享单车无序投放、网约车审核不严、网络直播鱼龙混杂、在线短租虚假房源等等,这些问题背后的具体原因复杂多样,但平台企业主体责任落实不到位是共同原因。当平台企业发展到一定规模,成为社会准公共基础设施时,已经具有很强的社会性与公共性,这种主体责任除了法律法规规定的底线责任外,还应承担更多的社会责任。特别是在相关法律法规不明确的情况下,平台企业的经营行为更应体现高度的社会责任感,要在维护社会公共利益、传播正向社会价值观等方面发挥更加积极的作用。与此同时,平台企业独特的商业模式使平台对各类主体具有天然的管理优势,在整个行业治理中发挥着不可替代的作用。因此,规范共享经济健康发展的首要关键点就是抓住平台这个核心,压实主体责任。

  (三)落实主体责任不能简单搞事前准入,而是要构建有效的事中事后监管体系。

  党的十九大强调“深化简政放权,创新监管方式”,要求监管部门放宽准入门槛,激发市场活力和创新潜力。而且当前监管力量已无法简单依靠事前准入的方式管理共享经济的海量主体,亟需加快监管方式的变革与创新。但是,对于共享经济新业态的简政放权并不是一放了之,而是要放管结合。在放权的同时有重点、有抓手地管,这样才能使市场“管而不死、活而不乱”。一方面,要充分利用大数据等技术手段,创新监管方式。可考虑由各行业主管部门建立统一的大数据平台,并向地方各级主管部门提供接口,满足实时的监管数据需求,这种方式既能降低政府监管成本和企业管理成本,又可以为属地化管理提供支撑。同时,应结合各业态发展特点,明确企业上报数据的标准和范围,而不是盲目接入企业的所有数据。另一方面,要建立针对平台企业的检查与考评机制。通过采取对平台进行随机抽查、专项检查、事后评估等方式,实现对企业的动态管理,督促企业落实主体责任、改进服务质量。

  三、对《通知》的理解和落实应把握好两大关系

  当前,共享经济领域出现了一些新情况新问题,甚至有些声音开始怀疑还要不要发展共享经济。对此,我们必须深刻认识到,当前我国共享经济出现的问题是阶段性、局部性的,要在发展中去解决和规范,并不是否定共享经济。在此背景下,我们对《通知》的理解和落实要更有高度和深度。对平台企业而言,不是看到政府要管了就觉得全是坏事;对地方政府而言,不是看到强调平台责任了就觉得简单苛责平台就能万事大吉。这两对关系如果把握不好,就无法真正给共享经济高质量发展营造良好环境。

  (一)科学认识鼓励发展与完善监管的关系,现阶段完善监管是行业更好发展的内生需求。

  发展与监管间的矛盾是经济社会领域面临的永恒问题。只有正确处理发展与监管的关系,掌握好发展与监管的平衡点,才能实现良性互动。通常情况下,两者的关系体现为“相互制衡,对立统一”,其中,发展起主导和引领作用,监管起补充和规范作用。而在共享经济当前发展阶段,两者的关系更多地表现为“共融共生”,形成了“以监管促转型、以监管促发展”的作用路径。当前,大多数共享经济领域还处于“摸着石头过河”阶段,但在个别领域已出现“野蛮生长”态势。无论是共享单车领域的过度投放、乱停乱放,还是网约车领域的高额补贴、信息审核不严等均已严重破坏行业生态,甚至损害了消费者生命财产安全,影响了行业长远发展。针对上述问题,要全面贯彻“以人民为中心”的思想,有重心、有力度、有方向地完善监管体系,这是倒逼企业转型、助力行业升级的必要之举,也是保障行业健康发展的长远之计。

  (二)科学认识多元共治与平台责任的关系,合理的平台责任划分就是要形成多元共治体系。

  共享经济参与主体多元、互动关系复杂,在“海量服务提供者+平台+海量消费者”的商业模式下,很多问题的出现既有平台生态内各主体的问题,也有平台生态外竞争对手、传统业态和社会公众的交织因素。因此,共享经济的治理一定是平台生态内外多元主体共同参与的治理。《通知》虽然强调落实平台企业的主体责任,将平台作为共享经济治理的核心抓手,但并不是说简单把所有责任都给平台就能治理好共享经济,一个有效的责任分配体系一定是多方共担的。比如,对于共享单车乱停乱放的问题,平台企业自然要担负起主要的管理责任,但用户自觉规范停放行为、城市规划充分考虑慢行系统和停车场地需求等也是保障行业健康良性发展必不可少的条件。

  附:《关于做好引导和规范共享经济健康良性发展有关工作的通知》

  关于做好引导和规范共享经济健康

  良性发展有关工作的通知

  发改办高技〔2018〕586号

  各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、网信办、工业和信息化主管部门:

  党的十九大提出,在共享经济等领域培育新增长点、形成新动能。中央经济工作会议和2018年《政府工作报告》就发展共享经济等新业态新模式提出明确要求。为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,落实中央经济工作会议部署和《政府工作报告》要求,加快实施《关于促进分享经济发展的指导性意见》(发改高技〔2017〕1245号),有效应对近期共享经济发展出现的新情况新问题,推动共享经济健康良性发展,现将有关工作要求通知如下。

  一、构建综合治理机制。结合本地实际,抓紧研究建立针对共享经济等新业态新模式的部门协调机制,构建信息互换、执法互助的综合监管机制,打造线上线下结合、部门区域协同的现代化治理体系。充分发挥地方行业协会作用,支持制定实施行业规范与自律公约。

  二、推进实施分类治理。按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,根据共享经济业态属性,进一步明确各行业领域主要管理服务部门,并结合其发展阶段,准确判断和深入分析发展过程中出现的新情况新问题,制定适应各行业领域成长特点的差异化治理策略,分类细化管理。

  三、压实企业主体责任。贯彻以人民为中心的发展思想,严格压实平台企业主体责任,督促平台企业完善安全保障机制,切实保证消费者人身和财产安全;采用人工智能、大数据等技术手段与人工审核相结合的方式,强化身份核验和内容治理;构建科学合理的交易撮合机制及定价机制,保证交易公平性;建立便捷的消费者评价和投诉处理机制,加强消费者权益保护。

  四、规范市场准入限制。审慎出台新的市场准入政策,实施公平竞争审查制度,依法依规落实相关领域的资质准入要求,严肃处理违法违规经营行为。在国家尚未制定统一标准的共享经济领域,充分发挥龙头企业和行业协会作用,加快制定适应本地发展实际和需求的产品和服务标准,细化质量要求。

  五、加强技术手段建设。积极利用技术手段创新监管方式,为风险防控、服务评价、网络与信息安全监管等提供有效支撑,鼓励充分利用国家数据共享交换平台和现有平台资源等,依法依规接入相关领域平台企业数据,开展大数据监管。

  六、推动完善信用体系。推动平台企业与全国信用信息共享平台进行对接,强化平台企业、资源提供者、消费者等主体的信用评级和信用管理。支持各地相关机构及时将掌握收集的共享经济平台企业的无证无照经营、虚假宣传、押金投诉等违约信息在“信用中国”网站公开公示,并将有关企业获得行政许可和受到行政处罚的信用信息通过国家企业信用信息公示系统依法公示。

  七、合理利用公共资源。对于使用公共资源的共享经济业态,统筹考虑市场需求、城市承载能力等因素,科学设定总量规模,加快制定公平、公正、公开的服务评价体系,定期向社会公布平台企业的服务质量,并将评价结果与企业投放规模挂钩,运用灵活多样的手段动态调控供给规模和结构。

  八、保障个人信息安全。依法依规强化对平台企业收集、保存、使用、处理、共享、转让、公开披露、向境外提供个人信息等行为的监督,督促平台企业运用匿名化、去标识化等技术手段,提高个人信息保护水平,防止信息泄露、损毁和丢失。

  九、规范市场竞争秩序。以维护公平竞争的市场环境为监管重点,完善有关竞争规则,加强竞争宣传倡导,促进规范企业行为,依法查处垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为和虚假宣传、商业诽谤等不正当竞争行为,维护市场价格秩序。加大对知识产权的保护力度,打击侵权行为。严厉打击以“发展共享经济”为幌子,从事非法集资、窃取用户隐私、危害国家安全等违法犯罪行为。

  十、加强正面宣传引导。加大宣传力度,支持平台企业制定用户规则,引导用户规范使用共享资源,文明参与共享经济发展。加强对社会资本投资的有效引导,优化社会资源利用配置。

  十一、完善应急处置保障。联合共享经济平台企业,建立应对重大活动和突发事件的应急处置和保障机制,明确平台企业配合属地政府管理的相关义务。

  各地区要深入贯彻落实党中央、国务院关于发展共享经济的有关部署,加强领导,高度重视,进一步加大《关于促进分享经济发展的指导性意见》(发改高技〔2017〕1245号)的贯彻落实,完善制度保障,努力营造推进共享经济健康良性发展的良好氛围。国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部将会同相关部门做好有关政策解释工作,及时将重大情况和问题向国务院报告。

  特此通知。

  国家发展改革委办公厅

  中央网信办秘书局

  工业和信息化部办公厅

  2018年5月25日

   作者简介

   鲁春丛:中国信息通信研究院政策与经济研究所所长

 

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